□ 許保疆

 

      土地托管是近年來(lái)農(nóng)村土地制度改革中探索出的一種新型經(jīng)營(yíng)模式，是在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變、農(nóng)民土地使用權(quán)不變、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)主體不變、農(nóng)民受益主體不變的前提下，由種糧大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、供銷(xiāo)合作社等托管主體按照農(nóng)民的要求，對(duì)責(zé)任田實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。變一家一戶(hù)“單打獨(dú)斗”式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為規(guī)模化、集約化、機(jī)械化生產(chǎn)，進(jìn)一步解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展。

 

      目前土地托管還處于起步探索階段，其發(fā)展還面臨一些制約因素，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

土地托管存在特定風(fēng)險(xiǎn)因素。土地托管主體普遍存在托管規(guī)模小、集中連片程度低、農(nóng)業(yè)機(jī)械化率不高、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)水平不強(qiáng)、抵御自然災(zāi)害能力差、抗市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)能力弱等問(wèn)題，這些問(wèn)題在困擾托管主體規(guī)模壯大的同時(shí)也制約了土地托管模式的進(jìn)一步發(fā)展。

 

      農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用發(fā)揮不夠。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種覆蓋面偏窄，理賠標(biāo)準(zhǔn)比例設(shè)置過(guò)低，不能彌補(bǔ)托管主體因?yàn)?zāi)遭受的損失；發(fā)生較大自然災(zāi)害后，保險(xiǎn)公司單方面派出專(zhuān)家勘賠定損，其公正性令人存疑，存在賠付額度與實(shí)際損失不符的現(xiàn)象。

 

      托管主體存在資金瓶頸。在托管服務(wù)過(guò)程中，由于農(nóng)民和托管主體簽訂托管合同后，只預(yù)付部分托管費(fèi)或收獲后以土地產(chǎn)出折算托管費(fèi)用，這樣一來(lái)，托管主體在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需要自己預(yù)先墊付大量的資金用于周轉(zhuǎn)。在當(dāng)前起步階段，由于土地托管合同還不具備銀行抵押條件，托管主體自身也缺少可以用來(lái)抵押的固定資產(chǎn)，因此，目前托管主體缺流動(dòng)資金、貸款難的問(wèn)題還比較突出。

 

      農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套問(wèn)題有待解決。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，相關(guān)政策保障措施不完善，托管主體在進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、進(jìn)行土壤改良等方面還有顧慮，大多不愿投、不敢投，制約了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展。

 

      基于以上問(wèn)題的存在，推進(jìn)農(nóng)村土地托管良性循環(huán)發(fā)展，還需要相關(guān)部門(mén)主動(dòng)作為久久為功：

 

      大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在政策制定和資金扶持上加大對(duì)涉農(nóng)保險(xiǎn)的傾斜力度，保障保險(xiǎn)公司的合理收益，調(diào)動(dòng)其開(kāi)展“土地托管”保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，拓寬涉農(nóng)保險(xiǎn)覆蓋面，提高賠付額度，為土地托管持續(xù)、健康發(fā)展提供強(qiáng)有力保障。引入第三方勘賠定損機(jī)制，提高保險(xiǎn)公司勘賠定損的公平性和公信力，保護(hù)農(nóng)民合理權(quán)益。

 

      強(qiáng)化政策扶持，營(yíng)造良好環(huán)境。建議各級(jí)財(cái)政在支農(nóng)資金中安排一定比例，專(zhuān)項(xiàng)用于支持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的發(fā)展、壯大。探索土地托管合同可抵押屬性，完善相關(guān)融資貸款機(jī)制，盡快解決土地托管主體流動(dòng)資金不足問(wèn)題。針對(duì)土地托管特點(diǎn)，研究制定有利于現(xiàn)代生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)配套政策，促進(jìn)先進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)科技管理人才、農(nóng)業(yè)資本要素、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息等更多更快地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)。做好相關(guān)部門(mén)在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)方面的政策、資金、人才、技術(shù)、資源、信息等對(duì)接，進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，集聚各方力量統(tǒng)籌推進(jìn)土地集中連片托管，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。

 

      加強(qiáng)監(jiān)管，有效管控土地托管中各種風(fēng)險(xiǎn)因素。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。對(duì)土地托管中可能出現(xiàn)的違約風(fēng)險(xiǎn)、托管方經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等要制訂詳細(xì)預(yù)案，提早介入。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，減少政策性風(fēng)險(xiǎn)。積極探索在制度層面建立土地托管監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，明確土地托管中各方的權(quán)益責(zé)任，加強(qiáng)農(nóng)村土地托管糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，加大對(duì)各方合法權(quán)益的保護(hù)和對(duì)違約責(zé)任的追究，避免因非合同約定而產(chǎn)生利益糾紛，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)責(zé)任承擔(dān)的安排。

 

      正確處理政府、托管主體和農(nóng)民之間的關(guān)系。建議各地根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，分兩步開(kāi)展農(nóng)村土地托管工作。在探索期，土地托管應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則，在市場(chǎng)的主導(dǎo)下，通過(guò)政府積極引導(dǎo)，由點(diǎn)及面、逐步鋪開(kāi)。在工作實(shí)踐中，通過(guò)深入研究分析各地開(kāi)展土地托管的典型做法，探索發(fā)掘具有普遍性和適用性的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律，總結(jié)歸納可復(fù)制、可推廣的土地托管工作成功模式，逐步將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度安排。條件成熟后，在充分保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索推進(jìn)大面積土地集中連片托管。由政府統(tǒng)一與農(nóng)民簽訂長(zhǎng)期土地托管協(xié)議，政府代表農(nóng)民作為土地被托管方以公開(kāi)招標(biāo)的形式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)托管服務(wù)，政府有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工擔(dān)負(fù)好土地托管各環(huán)節(jié)管理、監(jiān)督職責(zé)，指導(dǎo)和扶持土地托管主體通過(guò)統(tǒng)一整合各類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素資源，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的最大化和農(nóng)民收益的最大化。（作者單位：河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院）